【觀察與思考】

當(dāng)前，農(nóng)村第二輪土地承包正陸續(xù)到期，做好新一輪土地延包工作對于鞏固農(nóng)村改革成果、有效保護農(nóng)民土地權(quán)益至關(guān)重要。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》對如何鞏固和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，做好新一輪土地延包工作作出了重要部署，提出“有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”。我們必須按照黨中央的要求，總結(jié)和運用改革開放以來特別是新時代全面深化改革的寶貴經(jīng)驗，有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年的工作。

新一輪土地延包必須堅持現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度具有極強的動態(tài)適應(yīng)性。人民公社時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體所有、集中經(jīng)營，農(nóng)地集體所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)合一”。由于勞動激勵不足、監(jiān)督不完全，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏效率。改革開放之初，在堅持土地集體所有制的同時，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進一步細(xì)分為所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，不僅有效保障了農(nóng)民基本的生存權(quán)，而且通過賦予農(nóng)戶家庭土地承包經(jīng)營權(quán)，恢復(fù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭經(jīng)營的本來面目，最大限度地調(diào)動起農(nóng)業(yè)勞動者的生產(chǎn)積極性。其后，通過不斷延長土地承包期、嚴(yán)格限定土地行政性調(diào)整、“增人不增地、減人不減地”、放松農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制、鼓勵依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地等措施，在賦予承包農(nóng)戶更多土地權(quán)利的同時，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”初見端倪。進入新時代，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的意愿，實現(xiàn)“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。實踐證明，現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度適應(yīng)了我國國情農(nóng)情，具有強大的生命力，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的規(guī)律。

土地延包中如何落實土地集體所有權(quán)

事實上，農(nóng)民對集體所有土地的邊界是清楚的，每個村的農(nóng)民只能分配自己村的土地，有著數(shù)量、邊界的限制，關(guān)鍵在于如何將土地集體所有權(quán)落到實處。要認(rèn)識到，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員才是農(nóng)村集體土地的所有者，但并不是說，只要是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，就一定是農(nóng)村集體土地的所有者。必須堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的原則不動搖，并基于歷史和現(xiàn)實，在一定的農(nóng)民社區(qū)范圍內(nèi)按照做實土地集體所有制的要求，以時點和區(qū)域劃定農(nóng)民集體的邊界、認(rèn)定家庭成員的集體成員資格，重塑實體性集體經(jīng)濟組織，明確農(nóng)地所有權(quán)主體資格，從根本上克服農(nóng)地所有權(quán)主體缺位的缺陷。必須維護農(nóng)民集體對土地的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能，依法享有集體土地的占有、使用、處分和收益的權(quán)利，依法發(fā)包集體土地；對長期棄耕拋荒承包地的，堅持支持發(fā)包方依法采取措施。應(yīng)充分發(fā)揮廣大人民群眾的創(chuàng)造性，創(chuàng)新土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式。

土地延包中如何穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

當(dāng)前，農(nóng)地仍然承擔(dān)著一定的社會保障功能，穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長久不變就是充分考慮到億萬農(nóng)民生存和發(fā)展的需要，但土地具有社會保障功能并不是說農(nóng)村土地每隔若干年就要根據(jù)家庭人口的變動重新調(diào)整分配一次。要認(rèn)識到，承包期再延長30年不是新一輪土地承包，是上一輪土地承包的順延。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地延包政策，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地保持穩(wěn)定；農(nóng)戶承包權(quán)的法律證書就是“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證”，無論發(fā)生什么情況，土地承包權(quán)都屬于原承包農(nóng)戶家庭。如果承包農(nóng)戶在承包期內(nèi)進城落戶，既可以按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓或?qū)⒊邪亟换匕l(fā)包方，也可以保留承包權(quán)，不因進城落戶而必須放棄原承包地的承包權(quán)。2019年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》明確規(guī)定了延包原則，即“不得將承包地打亂重分”，繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”。各地要在進一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、建立健全社會保障制度的同時，根據(jù)具體情況，對無地少地的農(nóng)民給予必要的補償。

土地延包中如何放活土地經(jīng)營權(quán)

放活經(jīng)營權(quán)的目的是破解小農(nóng)戶經(jīng)營的困境，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營，優(yōu)化生產(chǎn)要素的組合。放活土地經(jīng)營權(quán)，首先，需要賦予土地經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)、承包權(quán)同等重要的法律地位，依法保護經(jīng)營權(quán)，只有如此，才能穩(wěn)定經(jīng)營者的預(yù)期，促進對土地的長期投資。讓農(nóng)民擁有更長的經(jīng)營期，讓具有重要投資決策的人擁有剩余控制權(quán)以實現(xiàn)對相關(guān)主體的激勵，這是調(diào)動廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性的金鑰匙。其次，堅持依法自愿有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則，不得違背農(nóng)民的意愿，尊重農(nóng)民的選擇權(quán)，防止地方政府干預(yù)過度、強制流轉(zhuǎn)。否則，既不能發(fā)揮市場機制配置土地資源的作用，難以做到人地適配，又會侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)。再次，擴大土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。只要經(jīng)營者有意愿且有能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，就可以通過市場化手段依法獲得土地經(jīng)營權(quán)，使善農(nóng)者優(yōu)先獲得土地經(jīng)營權(quán)。建立健全農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場，創(chuàng)造出更加公平、更有活力的土地市場環(huán)境，既“放得活”又“管得住”，更好地維護市場秩序、彌補市場失靈，不斷完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制。

土地延包中如何既堅持農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營，又促進多主體共同發(fā)展

家庭經(jīng)營適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性，能夠容納不同水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，既適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有生產(chǎn)時間與勞動時間不一致、生產(chǎn)周期長、不確定性因素多、土地位置固定且空間分散、勞動成果難以直接衡量等特性。家庭經(jīng)營能夠充分發(fā)揮家庭成員間的緊密關(guān)系和自我監(jiān)督機制，有效降低監(jiān)督成本，提高生產(chǎn)效率。不僅如此，家庭作為社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的基本單元，完全符合中國農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)。第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國小農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的98%以上，小農(nóng)戶從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的90%，小農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占耕地總面積的70%。在現(xiàn)有2.3億農(nóng)戶中，有2.1億戶經(jīng)營耕地面積在10畝以下，“大國小農(nóng)”的現(xiàn)實決定了我國必須堅持農(nóng)業(yè)以家庭經(jīng)營為主。同時，為實現(xiàn)億萬農(nóng)戶與現(xiàn)代化大市場的有效對接，在保護農(nóng)戶土地權(quán)益的前提下，可以通過建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，推動服務(wù)規(guī)?；?jīng)營，由服務(wù)組織為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)。

新一輪土地延包中堅持農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營并不否定農(nóng)業(yè)組織形式的創(chuàng)新。隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進，農(nóng)村中的人地關(guān)系會發(fā)生變動，一部分農(nóng)民會不適合或不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，另一部分農(nóng)民或社會經(jīng)濟組織會選擇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。新一輪土地延包穩(wěn)定了農(nóng)民的土地承包權(quán)，但并不意味著擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民一定要親自經(jīng)營承包地。在一些農(nóng)民大量轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村愿意種田的人較少的地區(qū)，需要加速土地流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給有經(jīng)營能力的專業(yè)大戶或合作組織，推動土地適度規(guī)模經(jīng)營?？傊瑧?yīng)在堅持農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的同時，大力發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展。

（作者：錢忠好，系揚州大學(xué)商學(xué)院教授）